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解读|中央推进土地要素市场化:完善管理体制有望平稳房价

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4月9日,中共中央、国务院发布关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见。意见提出推进土地要素市场化配置,建立健全城乡统一的建设用地市场、深化产业用地市场化配置改革、鼓励盘活存量建设用地,同时完善土地管理体制。

贝壳研究院首席市场分析师许小乐指出,推进要素市场化改革,通过体制机制改革挖掘增长潜力,而不是采取需求刺激的政策,这是中国面对疫情的冲击做出的坚定回应。此次疫情倒逼我国加快要素市场化改革,能够进一步推动供给侧结构调整、品质提升,从根本上实现高质量发展,不走过去刺激的老路。

而土地要素作为最重要的生产资料,当前的土地供给体制仍未完善,土地要素的市场化改革是根本性的制度变革,牵动劳动力、资金要素等全方位流动。

一是将建立健全城乡统一的建设用地市场。加快修改完善土地管理法实施条例,完善相关配套制度,制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见。全面推开农村土地征收制度改革,扩大国有土地有偿使用范围。建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。建立公共利益征地的相关制度规定。

解读:推动城乡土地要素自由流动,打破二元割裂。城乡二元土地制度制约了我国城乡住房建设的平衡,一方面,城市缺乏建设用地,土地供应弹性低,低价上涨;另一方面农村土地无法顺利入市,需要通过国有土地收储的方式,农民得不到合理补偿。结果是进城的新市民无法承担城市高昂的居住成本,极大阻碍了新型城镇化进程。

此次意见提出要“建立健全城乡统一的建设用地市场,制定出台农村集体经营性建设用地入市指导意见,建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度”,深化农村宅基地制度改革试点,完善城乡建设用地增减挂钩政策,就是要让农民从城镇化中得到合理补偿,提高农民的财产性收入,改变过去“有财产无收入”的窘境,也让城市土地不足的问题得以缓和,在一定程度上改变住房供需矛盾。这一举措的意义无疑能够促进城乡融合发展,有利于城乡边缘区域开发。大城市圈周边区域将驶入发展快车道。

同时,建立健全城乡统一的建设用地市场是各地房地产有序发展的重要前置条件,随着城镇化水平不断推进,各地的农村集体土地进入到建设用地市场,以及农村集团经营性建设用地的不断增多,未来需要从全局进行统一建设用地市场的优化配置,以提升更高效和集约化用地水平。

二是鼓励盘活存量建设用地。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地,研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。深化农村宅基地制度改革试点,深入推进建设用地整理,完善城乡建设用地增减挂钩政策,为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。

解读:近几十年来的城市化快速发展使得城镇的边界不断放大,城市建设用地也在不断的扩大,但城市建设用地的效率是比较低的,如果城市建设再继续扩张新空间的话,就导致政府的财政压力较大,同时基本农田也受到冲击,这种外延式的扩张对经济增长是不利的。

同时,鼓励盘活存量建设用地,能够真正形成多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房体系。由于产业结构的变迁,原来的工业用地效率低下,城市国有企业存在一些闲置土地。但由于土地性质和使用用途的管制,这些土地无法盘活利用。而另一方面,城市租赁和保障性住房缺乏土地,很难通过土地招拍挂的方式提供。因此,“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地,研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度,以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用”,能够让城市中闲置的土地得到充分合理的利用,有利于闲置低效厂房仓库改造为租赁住房,为新市民提供安全可支付的居住空间,真正实现多主体供给、多渠道保障和租购并举。

目前各地的土地类型转换依然较为严格,但随着租赁市场的发展、工作用地需求的变化,未来的土地市场政策的灵活性也需进一步提升,以推进房住不炒、租购同权的房地产政策持续深化,并推进各地存量土地盘活并有序使用。

三是完善土地管理体制。完善土地利用计划管理,实施年度建设用地总量调控制度,增强土地管理灵活性,推动土地计划指标更加合理化,城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。在国土空间规划编制、农村房地一体不动产登记基本完成的前提下,建立健全城乡建设用地供应三年滚动计划。探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。加强土地供应利用统计监测。实施城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记。推动制定不动产登记法。

解读:土地供应更加富有弹性,更加符合需求规律。过去我国的土地出让与人口流动趋势存在一定的失衡,三四线城市土地供应量大,而人口聚集的核心城市土地供应缩减,导致地价、房价上涨。此次意见提出,“实施年度建设用地总量调控制度,增强土地管理灵活性,推动土地计划指标更加合理化,探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”,就是要推动土地供应根据需求而定,建立“人-房-地”联动的土地供应机制,一线城市土地供应有望增加,缓解房价上涨的压力。三四线城市土地相应减少,避免土地资源浪费,避免空城“鬼城”。

四是深化产业用地市场化配置改革。健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资(入股)等工业用地市场供应体系。在符合国土空间规划和用途管制要求前提下,调整完善产业用地政策,创新使用方式,推动不同产业用地类型合理转换,探索增加混合产业用地供给。

解读:“健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资(入股)等工业用地市场化配置改革”,从根本上来说是缩短用地年限,降低中小微企业的用地成本,降低土地要素的价格。从产业用地政策来看,随着产业转型,新兴产业的用地空间其实是很小的,但单宗土地出让不可能分割成小块进行出让,因此无法满足用地需求。“探索增加混合产业用地供给”将不同企业不同产业的用地需求协同起来,推动不同产业用地类型合理转换,在产业用地上做到灵活转换,满足产业升级对空间及用地的需求。

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